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写在<食品安全法>出台之前

作者:石约简
　　
　　 “民以食为天”，食品安全关系到广大人民群众的身体健康和生命安全。随着人民物质文化生活水平的提高，人们对自身健康和安全的关注愈来愈迫切。在温饱问题成为过去式之后，生活质量、食品安全成为了人人谈论的关键词。也许在20年前，人们生活经验和知识的词库里还没有食品安全这类的概念，但是在人们解决了温饱问题之后，已突显这一问题的重要。《中国青年报》去年的一项调查显示，82%的公众担心食品安全。食品安全工作也越来越受到各级政府的重视。但目前的食品监管现状却令人担忧，根源主要在于监管体制的混乱。二00四年九月，国务院下发了《关于进一步加强食品安全工作的决定》（以下称决定），提出了一系列的改革措施，并就相关监管部门的职责进行了重新划分，同时对《食品卫生法》的修订作出了部署。这是否意味着一个新的较为完善的食品安全监管体系正趋于形成呢？
　　
一、我国现行食品安全监管体制的弊端

　　 《决定》发布之前，食品监管部门繁多，处于谁都能管谁都管不了的局面。《决定》发布之后，食品监管的主要部门已减少到五个，食品监管格局的混乱状况并没有得到根本的改变，但少数部门在某些环节还人为地制造了新的混乱。在《食品安全法》（我们姑且这样称之）出台之前，食品监管体制的走向亦然显得扑朔迷离。
　　 （一）权力分配混乱，责任与权力脱节。《决定》对相关部门的职责作了以下规定：“农业部门负责初级初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的监督职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。”这项规定虽然对各部门的职责进行了明确划分，但在实践中则难以执行。一是权力分配仍显过于分散，多头管理不易协调。二是许多规定不够明确。如食品药品监管部门职责不够明朗。各个环节都有相关部门监管，其综合监管指的是什么？对哪些或哪类的重大事故可以组织查处？以谁的名义查处？这样做不否避免地会出现重复监管、双重监管、越权监管现象。三是责权脱节。如在某个环节出了问题，责任由谁承担？承担“综合监管”职责的食品药品监管部门是否应当承担相应的责任？如果承担，其合理性、合法性的依据又何在呢？
　　 （二）实践中难以协调统一，运作不灵。食品药品监管部门是新成立的部门，为国务院直属的二级部门，要协调农业、卫生、工商、质检等老牌机关存在一定难度。一方面少数部门会不服气，可能会有官僚主义作崇；另一方面自己的底气不足，因为职级、监管资源都十分贫乏。有些部门机构臃肿，人浮于事，而新成立的单位则编制、经费、设施等都控制的都比较紧（这也许是必要的），这就形成监管资源分配的不均衡。各级政府都成立了“食品药品安全协调委员会”，“协调”就是需要研究、商量，名为政府负总责，实则是以此虚设机构为食品药品监管部门的“综合监督、组织协调”张目，此举显然有形式主义的嫌疑，实践中难以发挥应有的作用。二是某些部门在新的《食品安全法》出台以前争揽监管权，争相介入《决定》及原《食品卫生法》规定由其他部门监管的领域。有的部门甚至抢先配备了食品检验检疫车辆，车辆的检验功能比较多，甚而超出了本部门的职权范围（其中的某些检验结果不具法律效力），以此来抢夺或堵截食品监管权，试图在新一轮的权力再分配中占得先机，人为地造成检验资源的浪费。这就给政府的统一管理和食品药品监管部门的综合监管、组织协调造成了极大困难，为监管权的再分配制造了障碍。三是地方监管机制的不一，造成纵向和横向联系的困难。如上海市政府决定：由食品药品监管部门承担食品流通和消费环节（包括餐饮业、食堂等）以及保健品（包括化妆品）的生产、加工和消费环节监管职责；由质量技术监督部门承担除保健品以外的其他食品生产加工环节的监管职责。这与国务院的决定相去甚远。其他省市是严格按《决定》的精神执行，还是学习上海的做法，抑或再创新？我们不得而知。换句话说，是服从中央权威更重要呢？还是地方的实际更重要呢？在这种情况下国家食品药品监督管理局与省市食品药品监督管理局是什么样的关系呢？这是否也会给横向联系、协同作战带来不便？

　　 二、食品监管体制的价值取向及立法原则

　　 食品监管体制改革的价值取向应当是节约行政成本（这里是指总成本及长期成本），提高行政效率，优化监管资源及检测检验资源的配置。这也应作为新的《食品安全法》的立法原则。
　　 （一）着眼长远，正确处理降低改革成本与降低行政成本的关系。为了不造成现有监管资源（含检测检验资源）的浪费，国家采用了分段监管的方式。这项改革看上去国家不需要增加太多的投入，改革成本似乎很低，但从长远看必然造成行政成本的增加和浪费。在分段监管的模式下，各职能部门在现阶段国家重视食品安全的情况下，争相把监管资源向食品监管领域集中，使许多应当重点监管的行业受到冷落；当国家重视其他领域的时候，他们就会把监管资源从食品领域转移出来，向其他领域集中，从而会忽视食品监管领域，一旦重大事故发生，必将措手不及，百般推诿。这种行政方式必然顾此失彼，像狗熊掰棒子，结果是腋下只能挟住最后掰下的那穗玉米，原先掰下的都漏掉了。其二，当国家重视某地领域的时候，各相关部门竞相完善针对这一领域的监管手段，建立乃至扩大自己的检测检验体系，必然造成重复建设和资源浪费，甚至会造成新的矛盾。这显然是价值规律这只无形的手在行政领域发挥作用的结果。不难看出，分段监管的改革方式，表面上看改革成本很低，但从长远观察则可能造成行政成本的大幅增加。因此，我认为应当以降低行政总成本和长期成本为目标，一步到位、少走弯路。
　　 （二）立足提高行政效率，合理配置监管资源。监管部门愈多，层次愈多，监管效率愈低。目前主要的食品药品监管部门有农业、质监、工商、卫生、食品药品监督五个部门，另外还有畜牧、渔业、林业、贸易、盐务、进出口检验检疫、海关等部门。多头监管有利于监管专业化，却不利于提高监管效率，由于某些生产经营单位很难划分为哪个环节，由谁监管就成了一个大问题，如：蔬菜批发市场的蔬菜的农药残留由谁来管呢，农业部门不管流通环节，工商部门管不了农药残留；最为明显的例子是小作坊，他们边生产边出售，工商也能管、质检也可管。这类问题既可能造成重复监管也可能造成漏管。分段监管在这里找不到解决问题的最佳答案。
　　 在众多监管部门中，食品药品监管部门不直接负责任何一个环节的监管，游离于各个环节之上，负责“综合监督、组织协调”。为了使食品药品监管部门便于“协调”，各级在其上又加上了一层“食品安全协调委员会”，也就是找一个各个部门可以就某一问题进行协商的地方，委员会作为一个虚设机构，对这些部门显然没有领导权，这很像一个民主管理组织，而民主形式最大的弊端就是缺乏效率。目前世界上的大多数行政机关不采取这种管理方式。在委员会之上显然是各级政府，在这里委员会看起来是政府的抓手，但实际上是一个缓冲机构。出了问题食品药品监督部门协调不了的，大家在协调委员会的协调下商量商量，解决不了再上交各级政府。这样，在食品安全问题上，形成了一个政府--食品药品安全协调委员会--食品药品监督管理部门（协调委员会办公室）--相关职能部门四个层次的监管网络，这种多层级的食品监管格局显然不利于监管效率的提高。总之，这种为了减少改革成本，将简单的问题搞得非常繁琐做法，这种传统的形式主义的领导方式，实践证明是缺乏效率的。
　　 （三）大力推进食品检测检验资源的再分配和社会化。一是要搞好食品检测检验资源的适度集中。就现有的监管部门来看，虽然都具备部分食品检测检验资源，但都存在着较大不足。初看起来放弃任何一个部门的检测检验手段都是一种资源的浪费，但从另一个角度讲，如果继续强化他们的食品监管职能，就会使其竞相加大对食品检测检验人员、设施、设备的投入，这就很难避免重复投入现象的发生（事实上目前某些部门突击配备的食品快检车辆已经造成了这种后果），就会造成新的浪费。这些检测检验人员、设施、设备的分散使用和分散管理，难以发挥应有的使用价值，无形中加大了行政成本，也给食品的送检、不同环节检验结果的互证、检验信息的发布、司法部门对检验结果的采信等等带来诸多不便。可见食品检测检验资源的分散配置弊大于利。适度集中的配置或再分配食品检测检验资源才是正确的选择。二是大力推进食品检测检验机构的社会化。食品检测检验实际上属于技术领域的工作，政治上应当是中性的，它不仅服务于行政机关，还应服务于行政相对人，服务于社会公众，所以它必须做到公正，而勿需体现行政意志。由行政部门直接领导检测检验机构，自然有以行政权力左右检测检验结果的嫌疑，不利于公正性的实现。大力推进检测检验机构的社会化势在必行。目前应本着有利于发挥最佳使用效果的原则，将现有食品检测检验资源适度集中，先由食品药品监督管理部门代管，然后逐步推向社会才是稳妥的正确的选择。

　　 三、几点建议

　　 （一）监管权相对集中，减少监管环节。充实调整食品药品监管部门，增强监管力量。建议除初级农产品生产环节由农业部门监管外，食品（包括保健食品、化妆品）生产加工、流通、消费环节的监管全部由食品药品监管部门承担，原具有食品监管权部门的相关人员、设施、设备一次性划转。不足人员可向社会招聘，也可在现有行政事业单位调剂，不足的设施、设备由国家财政拨付专项资金解决。
　　 （二）食品检测检验资源随着监管权转移。各级食品药品监管部门都下设有药品检验机构，食品与药品检测检验所需的人材、设施、设备基本相同，共性较多。因此将现在食品药品监管部门所属的药品检验机构扩建成食品药品综合检验部门，无论从科学技术的角度还是从行政管理的角度讲都是最正确的选择。同时，在严格标准的前提下，可引导社会力量创建食品药品检测检验机构，对具备相关资质的，国家应承认其检测检验结果。
　　(原载:天涯论坛www.tianyaclub.com)

2005-3-3 21:52:00